Досить дискусійне з точки зору законності розпорядження № 222р від 06.11.2020 р. прийняв Запорізький міський голова, затвердивши Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Запорізькій міській раді, її виконавчому комітеті та виконавчих органах Запорізької міської ради.
Слід зазначити, що службова інформація – це інформація з обмеженим доступом. Тобто, міський голова в першу чергу обмежив доступ до визначеної Переліком інформації.
По-перше, відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про інформацію» порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.
Таким законом є Закон України «Про доступ до публічної інформації», частиною 1 статті 9 якого визначено, що саме може бути віднесено до службової інформації:
1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Це весь перелік.
Міський голова, затверджуючи Перелік, продублював перший пункт майже дослівно, однак замінив словосполучення «органами державної влади» на словосполучення «міської ради». Однак документи, пов’язані з контрольними функціями міської ради, за законом не можуть бути службовою інформацією, а наглядових функцій у міської ради взагалі немає.
По-друге, до списку міського голови увійшла інформація, повністю скопійована з Переліку відомостей з питань мобілізаційної підготовки національної економіки, які містять службову інформацію, затвердженого наказом Міністерства економіки України від 18.05.2007 р. № 140.
Навіть більше.
У 2015 році, наприклад, з категорії службової інформації було виключено відомості про дислокацію, характеристики запасних пунктів управління, обсяги матеріально-технічних засобів, продовольства, систему їх охорони та захисту органу державної влади, іншого державного органу, органів місцевого самоврядування.
У затвердженому міським головою Переліку ці відомості залишено, ще й додано:
– проєкти розпорядчих документів мобілізаційного плану, штатні розписи Запорізької міської ради, її виконавчого комітету, виконавчих органів міської ради, положення про них на особливий період;
– відомості про організацію та виконання завдань мобілізаційної підготовки, крім відомостей, що становлять державну таємницю, під час листування з центральними органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями.
По-третє, з ч. 3 ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» випливає, що переліки відомостей, що становлять службову інформацію, складаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Логічно, що при такому формулюванні Запорізька міська рада та її виконавчі органи повинні складати переліки кожний сам для себе, або ж такі функції повинні бути делеговані міському голові, адже Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не відносить до повноважень місцевих голів одноосібне визначення, що є службовою інформацією.
Крім вищезазначеного, міським головою до службової інформації було віднесено цілі масиви даних у сферах:
- надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення;
- оборонної роботи, взаємодії з правоохоронними органами та протидії корупції;
- технічного захисту інформації;
- міжнародного співробітництва,
- а також:
- текстові та графічні матеріали містобудівної документації;
- відомості, що зазначені у документах під час листування з правоохоронними та контролюючими органами з питань розгляду повідомлень викривачів.
Варто зазначити, що Запорізька влада не унікальна в такому підході до службової інформації.
Абсолютна більшість державних органів, ігноруючи вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації», затверджують власні переліки відомостей, що становлять службову інформацію, а органи місцевого самоврядування в подальшому використовують відповідні переліки для формування власних.
Наприклад, таким є Перелік службової інформації ДСНС України, якій надається гриф обмеженого доступу «Для службового користування», затверджений наказом ДСНС України 13.09.2013 р. № 600.
Те, що в ньому зазначене, не узгоджується з приписами закону про доступ до публічної інформації.
Наприклад, цей перелік відносить до службової інформації відомості за сукупністю всіх показників щодо хімічно небезпечних об’єктів, які віднесені до I-II ступенів хімічної небезпеки, за область (місце розташування об’єкта, кількість та умови зберігання небезпечних хімічних речовин, масштаби можливого хімічного забруднення та очікувані втрати населення при аварії на хімічно небезпечному об’єкті).
Аналогічне за змістом положення містить і Перелік, затверджений міським головою: відомості щодо характеристик хімічно небезпечних об’єктів, які віднесені до І-Ш ступенів хімічної небезпеки.
Однак ч. 4 ст. 21 Закону України «Про інформацію» прямо встановлює, що до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені відомості про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей.
Тобто, хоча б частина зі службової інформації, визначеної обома переліками, явно підпадає під заборону щодо обмеження доступу.
Є й інші, більш очевидні невідповідності закону.
Наприклад, уже близько 7 років діє положення ч. 11 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з яким матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
Не дивлячись на це, текстові та графічні матеріали містобудівної документації були віднесені міським головою до службової інформації.
Але ж генеральний план населеного пункту – це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. А містобудівна документація – це і є затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Слід зазначити, що службова інформація певною мірою «загубилася» між демократичною та відкритою концепцією публічної інформації, яку встановлює закон, а також державною таємницею.
Справа в тому, що державна таємниця є також інформацією з обмеженим доступом.
Звід відомостей, що становлять державну таємницю, затверджено наказом Центрального управління Служби безпеки України від 23.12.2020 р. № 383.
Але яким би не був об’ємним цей Звід, все, що хочеться приховати від сторонніх очей, до нього включити не вийшло.
Наприклад, відомості про дислокацію, характеристики, систему охорони баз зберігання страхового фонду документації є державною таємницею, внесеною до Зводу.
Однак міський голова відніс додатково до службової інформації також відомості щодо заходів, стану формування страхового фонду документації органів місцевого самоврядування, які не підпадають під дію Зводу відомостей, що становлять державну таємницю.
Формулювання досить абстрактне, тому за бажання можна засекретити весь страховий фонд.
З одного боку, секретність державної таємниці не підлягає сумніву і її обсяг є справді значним.
З іншого боку, закон чітко обмежує, що саме може називатися інформацією з обмеженим доступом.
Тому до службової інформації намагаються віднести все, що хоч якимось чином можна прив’язати до інформації, зібраної в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни тощо, і що не увійшло до державної таємниці.
