Чи є у Президента законний шлях підпорядкувати собі голову КМДА?
Це питання не один раз ставало задачею для багатьох правників з різних владних команд. Не є виключенням і нинішня команда президентської адміністрації.
У чому юридичні складнощі на шляху до підпорядкування КМДА президентській вертикалі та чи є законна можливість для такої субординації?Поширеною є думка, що для цього слід змінити закон. Але чому тоді його ніяк не змінять, а ті спроби, які вже відбулися у 2010 році, ні до чого не призвели?
Почнемо з того, що місто Київ – це окрема адміністративно-територіальна одиниця України, яка за повноваженнями нічим не відрізняється від будь-якої області, Запорізької чи Київської. Саме так, Київ і Київська область – два різні та рівноправні адміністративно-територіальні утворення. Київ не є центром Київської області та не входить до неї, як, наприклад, Запоріжжя входить до складу Запорізької області.
У кожній області та місті Києві існують як органи місцевого самоврядування, так і державні органи виконавчої влади. Органи виконавчої влади всюди однакові – це місцеві державні адміністрації. А от місцеве самоврядування в Києві та областях має одну засадничу відмінність. Немає такого поняття, як «мер області» чи «обласний голова», який би обирався мешканцями територіальних громад, які входять до складу області. А у міста Києва – є очільник, який обирається населенням.
Це пояснюється тим, що область – це завжди кілька окремих територіальних громад, а місто, яким би великим воно не було, – це одна-єдина громада. Отже, місцеве самоврядування в Києві очолює міський голова (мер), але аналогічної посади у жодній області немає. Будь-яка міська рада має свій головний виконавчий орган – виконавчий комітет, який за законом очолює міський голова. Що стосується вертикалі державної виконавчої влади, то кожну область та місто Київ очолює голова державної адміністрації, який призначається Президентом.
Саме тому місто Київ – єдина адміністративно-територіальна одиниця, в якій фактично передбачається наявність двох найвищих посадових осіб: обраний громадою мер, який очолює виконавчі органи місцевого самоврядування, а також призначений Президентом голова органу виконавчої влади – державної адміністрації. Ліквідація будь-якого з них або порушить право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, або знівелює одну з гілок державної влади – виконавчу.
Двовладдя ж у сфері виконавчих функцій, враховуючи, що органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади при цьому мають за законом істотне взаємне делегування повноважень, призведе до хаосу. Таким чином, фактично треба було якимось чином поєднати дві посади в одній особі. Саме ця потреба і спричинила під час прийняття Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» низку колізій. З одного боку, не можна порушити принцип виборності міського голови. З іншого боку, виборну посаду неможливо підпорядкувати, контролювати та скеровувати будь-кому, крім громади, яка її обирає.
У законі про столицю свого часу це питання врегулювали так. Є Київська міська рада, яка за законом утворює свій виконавчий орган. Київська міська рада після прийняття профільного закону утворила Київську міську державну адміністрацію. У профільному законі не йдеться про назву виконавчого органу, так само, як і про те, що його очолює Київський міський голова. Однак, з комплексного аналізу як закону про столицю, так і закону про місцеве самоврядування однозначно випливає, що цей орган не може очолювати жодна інша людина. Адже всі повноваження щодо формування всіх виконавчих органів, управління ними, а також кадрові питання, належать до компетенції міського голови.
Тому Конституційний Суд України у своєму рішенні від 25.12.2003 року № 21-рп/2003 зробив висновок, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади – Кабінету Міністрів України. Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації Київський міський голова з питань здійснення виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України.
Таким чином, Київський міський голова, хоч і є відповідальним перед Президентом, проте його призначення головою КМДА є формальністю, і не залежить від волі Президента. Призначити когось іншого головою чи виконуючим обов’язки голови КМДА Президент не може. Аналогічним чином формальне звільнення чинного Київського міського голови з посади голови КМДА буде незаконним. А тепер повернемося до поширеної думки про те, що цю ситуацію могли би виправити зміни до законів про столицю та про місцеве самоврядування.
Справді, якщо б були нові закони, які істотно змінюють систему влади в Києві, то рішення Конституційного Суду України втратило би свою актуальність через те, що воно тлумачило би вже нечинні положення законодавства. Але, парадокс у тому, що будь-які зміни закону приречені, тому що формальне розділення посад міського голови та голови державної адміністрації унеможливить ефективне управління столицею.
Наприклад, відповідно до п. 1 ст. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» будь-яка адміністрація складає, схвалює і подає на розгляд ради прогноз відповідного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.
Такі самі власні (самоврядні) повноваження передбачені пп. 1 п. «а» ч. 1 ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: до відання виконавчих органів міських рад належить складання, схвалення та подання на розгляд відповідної ради прогнозу місцевого бюджету, складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів.
І так майже в усіх сферах господарства: треба прибирати або одне, або інше.
З Київською міською радою все зрозуміло. Якщо, звісно, в Києві повністю не ліквідують місцеве самоврядування разом з місцевим бюджетом, то вона просто перетвориться на аналог Запорізької міської ради, утворить виконком і якось житиме далі. Але виникає питання: чим займатиметься непідконтрольна громаді міська державна адміністрація Києва? Бюджет чого вона буде складати? Саме тому, на таку докорінну зміну законодавства до сих пір ніхто не наважився, бо вона означатиме фактичну зміну конституційного ладу.
І саме тому президентській вертикалі насправді потрібна не керована посадова особа без повноважень, а важелі впливу на посадову особу з усіма повноваженнями. А для цього треба вигравати вибори.
Спеціально для Reionnews адвокат Олександр Пеньков
