Насправді незаконність стосується всіх громадських рад при органах місцевого самоврядування та їх посадових особах.
Справа в тому, що підставою для організації та діяльності громадських рад є постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».
Інших нормативно-правових актів з цього питання законодавство України не містить.
Цією постановою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації.
Все було б добре, але ці документи регулюють діяльність лише громадських рад при органах виконавчої влади (державних органах).
Що ж до органів місцевого самоврядування, то пункт 5 згаданої постанови лише рекомендує їм під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.
У цій рекомендації немає нічого дивного, це стандартне формулювання багатьох нормативно-правових актів на випадок, коли відповідний орган не вправі зобов’язувати щось робити інший орган.
Однак, якщо дотримуватися закону, то цю рекомендацію неможливо виконати, оскільки створення громадських рад при органах місцевого самоврядування нічим не передбачено.
Всім відома легендарна стаття 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пересічним громадянам може здатися, що це звучить банально, адже всі повинні діяти за законом.
Насправді, все трошки не так.
Різниця між органами влади і приватними суб’єктами, як громадянами, так і підприємствами, полягає в тому, що останнім у цивільних відносинах дозволено робити все, що прямо не заборонено законом.
Тобто, якщо немає правила, яке забороняє, так само, як і правила, як дозволяє, то громадянин має свободу вибору: діяти чи не діяти.
З органами влади таке правило не діє.
Якщо закон не забороняє, однак і дозвіл прямо не прописаний у законі, то орган чи посадова особа не мають свободи і повинні утримуватися від дій.
Саме тому, якщо профільний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить серед повноважень рад, виконавчих органів, місцевих голів створення громадських рад, то, не дивлячись на рекомендації Кабінету Міністрів України, їх створення є незаконним до врегулювання цього питання на законодавчому рівні.
Аналогічним чином, закон не дозволяє створювати взагалі будь-які консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування.
Однак ця обставина багатьох не зупиняє.
Велика кількість місцевих рад та їх виконавчих органів, керуючись передусім політичною доцільністю, організували такі утворення.
Більш того, можна знайти навіть рекомендації для інститутів громадянського суспільства на тему, як правильно їх створювати.
Але не дивлячись на цікавість подібних рекомендацій з точки зору застосування їх в іншій громадській діяльності, слід визнати, що нічого, крім фантазії авторів, вони не містять.
Так само фантазією авторів є чергове рішення виконавчого комітету № 205 від 24.05.2021 р. про викладення Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Запорізької міської ради у новій редакції.
Підтвердженням цього слугує хоча б те, що всупереч правилам діловодства, у рішенні не зазначено жодного посилання на статтю чи пункт нормативно-правових актів, на підставі це рішення прийнято.
Так само не містить подібних положень і Статут територіальної громади м. Запоріжжя.
До слова, не роблять цього й інші органи місцевого самоврядування по всій території України.
Отже, чим наділив виконком це віртуальне утворення.
Відповідно до пунктів 2.2.-2.5. прийнятого положення, громадська рада:
1) готує та подає виконавчому комітету Запорізької міської ради пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю;
2) подає виконавчому комітету Запорізької міської ради обов’язкові для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів рішень з питань формування та реалізації державної політики та розбудови місцевого самоврядування, удосконалення роботи виконавчого комітету Запорізької міської ради;
3) проводить відповідно до законодавства громадську експертизу та громадську антикорупційну експертизу проектів рішень виконавчого комітету Запорізької міської ради;
4) здійснює громадський контроль за врахуванням виконавчим комітетом Запорізької міської ради пропозицій та зауважень громадськості, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції;
5) інформує в обов’язковому порядку громадськість про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання на офіційному порталі Запорізької міської влади та в інший прийнятний спосіб;
6) збирає, узагальнює та подає виконавчому комітету Запорізької міської ради інформацію про пропозиції громадських організацій щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення;
7) організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі та територіальної громади;
8) готує та оприлюднює щорічний звіт про свою діяльність.
Для цього громадська рада має право:
1) здійснювати громадський контроль згідно чинного законодавства;
2) утворювати постійні та тимчасові робочі органи (правління, секретаріат, комітети, комісії, експертні групи тощо);
3) залучати до роботи ради працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців;
4) організовувати і проводити семінари, конференції, засідання за круглим столом та інші заходи;
5) отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для забезпечення діяльності ради;
6) отримувати від виконавчого комітету Запорізької міської ради проекти рішень з питань, що потребують проведення консультацій з громадськістю, або становлять громадський інтерес за ініціативою виконавчого комітету Запорізької міської ради чи громадської ради;
7) брати участь у розробці міських програм та проектів рішень виконавчого комітету Запорізької міської ради;
8) організовувати та проводити громадські заходи згідно чинного законодавства;
9) у разі надання пропозиції щодо проведення консультацій від не менше ніж трьох членів громадської ради, такі консультації проводити обов’язково;
10) розглядати інші питання, що мають важливе суспільне значення.
Члени громадської ради мають право доступу в установленому порядку до приміщень, в яких розміщений виконавчий комітет Запорізької міської ради.
Рішення громадської ради мають рекомендаційний характер для виконавчого комітету Запорізької міської ради та усіх інших суб’єктів, розташованих на території м. Запоріжжя, і є обов’язковими для розгляду виконавчим комітетом Запорізької міської ради.
Якщо порівняти ці положення з Типовим положенням про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, то виявиться, що вони дуже схожі.
Але, наприклад, здійснення громадського контролю не передбачено навіть Тимчасовим положенням.
А повноваження громадської ради подавати пропозиції щодо проектів рішень виконкому суперечить Регламенту роботи виконавчого комітету Запорізької міської ради, затвердженому рішенням виконкому № 317 від 05.07.2010 р.
В частині проведення громадської антикорупційної експертизи стаття 55 Закону України «Про запобігання корупції» не наділяє жодні громадські ради суб’єктністю у ініціювання цих заходів, а тим більше у їх проведенні.
А щодо проведення публічних заходів існують передбачені законом громадські слухання, загальні збори громадян тощо.
Що стосується прав громадської ради, то всі вони мають право на існування, але лише в якості прав утворених на підставі Закону України «Про громадські об’єднання» громадської організації чи спілки.
Підсумовуючи викладене, громадські ради та інші аналогічні консультативно-дорадчі утворення при органах місцевого самоврядування потребують законодавчого врегулювання.
Спеціально для Regionnews адвокат Олександр Пеньков
